广州分所讯  2015年11月6日下午，北京市盈科（广州）律师事务所环境资源专业律师陈勇儒受邀参加了由广州市检察院、广州市律师协会联合举办的环境公益诉讼研讨会，并做题为《以集中管辖为基础，优先试点环境行政公益诉讼》的主旨发言，陈律师的相关论文获得该研讨会论文三等奖，全市获奖的由律师撰写的论文仅有三篇，其他获奖论文均为广州市区两级检察院检察官。

图为盈科广州陈勇儒律师在会议上发言

盈科广州陈勇儒律师是广州市律师协会环境与资源法律专业委员会委员，参加该研讨会并获奖，体现了陈律师在相关专业领域的造诣。参加该研讨会的领导和嘉宾包括广州市人民检察院副巡视员吴栩炫，广州市中级人民法院知识产权庭暨环境资源庭庭长黎炽森，广州市人民检察院民事行政检察处副处长陈宏、李征，广东省环境保护基金会常务副理事长袁征，中山大学法学院教授、博士生导师李挚萍等，广州市各区均有派负责环境公益诉讼的检察官参加该研讨会。

图为与会人员合影

附盈科广州陈勇儒律师获奖论文

 

刍议以集中管辖为基础，优先试点环境行政公益诉讼

——以深圳市南山区检察院环境公益诉讼案为例

提要：

根据《宪法》赋予检察机关对行政机关的法律监督职责，在涉及环境保护、食品安全、公共安全等领域，检察机关以环境和资源保护公益诉讼为突破点，探索建立行政公诉制度，意义重大。

根据全国人大授权立法以及最高检《检察机关提起公益诉讼试点方案》的规定，检察机关作为环境公益诉讼的适格主体，是大势所趋，本文以深圳市南山区检察院最新提起的环境公益诉讼案为例，论述以广东环境公益诉讼集中管辖为基础，环境行政公益诉讼制度优先，建立中国特色行政公诉制度的必要性。

关键词：环境公益诉讼 集中管辖 行政公益诉讼优先 公共环境权 行政公诉

一、案例

南山检察院作原告首提环境民事公益诉讼

据《深圳晚报》报道：今年1月份，由南山区人民检察院起诉的南山区首例环境污染公益诉讼案（以下简称“南山案”或该案）被南山区法院成功受理，该案的成功受理标志着南山区检察院在探索建立检察机关提起公益诉讼制度工作中迈出了强有力的一步。

【工厂违法从事喷漆生产项目】经南山区检察院查明，深圳某木业公司于1993年3月在深圳市南山区西丽大勘村设立工厂，主要生产各种家具、木制装饰品及卫浴配件。该工厂位于石岩-铁岗-西丽水库环境空气质量一类功能区内。2014年4月及7月，深圳市南山区环境保护和水务局执法人员依法对该工厂进行了执法检查，调查发现该工厂未经环保部门审批，擅自从事马桶盖喷漆生产项目。该工厂经环保部门行政处罚两次，仍没有停止喷漆生产项目。

南山区检察院经审查认为，木业公司所设立的该工厂在从事马桶盖喷漆时会产生滴落喷漆等固体废物，对空气质量存在严重的环境污染隐患，侵害公共利益，威胁空气质量。

根据《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条规定，建设单位应当按照国家规定对建设项目进行环境影响评价，并报环境保护部门审批。2007年11月深圳市南山区环境保护和水务局审批通过，要求该木业公司不得从事喷漆等生产活动，但该公司并未停止喷漆等生产活动。因此，被告公司对自身的经营行为造成的环境侵害存在主观上的故意。

【诉请法院判令被告消除危险】《中华人民共和国大气污染防治法》第十一条规定，新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定；《中华人民共和国国家标准大气污染物综合排放标准》中关于排放速率标准也规定，分级位于一类区的污染源执行一级标准（一类区禁止新、扩建污染源，一类区现有污染源改建时执行现有污染源的一级标准）。该木业公司所设立的工厂的地点正位于环境空气质量一类功能区内，其从事喷漆时排放的气体会产生中苯、甲苯、二甲苯、TSP（总悬浮颗粒物）等有害物质污染大气，被告公司设立该工厂在选址上已严重违反了上述法律规定。

南山区检察院依据《民事诉讼法》、《民法》及《侵权责任法》的相关规定，诉请法院判令被告以拆除的方式停止侵害、排除妨害、消除危险。

二、技术分析

1、根据最高法司法解释关于环境资源案件集中管辖的规定，南山区法院已无权管辖南山案，该案应由广州市中院进行管辖

该案属环境民事公益诉讼案件，根据今年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，第六条规定，“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。”

第七条再规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。”

根据最新消息，广东省高级人民法院已于2015年8月1日向广东省人大常委会提交《广东省高级人民法院关于我省法院设立环境资源审判专门机构的报告》，决定今后广东将对环境公益诉讼、跨区域的环境私益诉讼实行集中管辖，指定广州、清远、茂名、潮州四个中级法院为一审环境公益诉讼的集中管辖法院。

至于县区级人民检察院是否有权作为原告，向级别为中级的集中管辖法院提起环境公益诉讼，则未明确，是否依据《刑事诉讼法》中刑事公诉制度，只有同级人民检察院才有资格提起，还是依据《民事诉讼法》或《行政诉讼法》的规定，检察机关作为公益诉讼原告的资格不做级别限制，有待探讨，笔者倾向于可以。

2、根据最高检的《方案》和环保部四大《权力规定》，该案应先提起行政公益诉讼

最高检《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《方案》）第二部分明确，检察机关可提起民事和行政两种环境公益诉讼，该部分虽未明确那种公益诉讼优先，但笔者认为，根据相关法律规定分析，行政诉讼应优先。

根据《宪法》129条和《检察机关组织法》，检察机关的根本职责在于法律监督，在于监督行政、司法机关执法司法，而非直接执法司法，只有在基于公共环境权受到损害，行政执法机关根据“法无授权不可为”原则、根据现行法律无力执法无力解决公共环境侵权问题时，方可以原告身份启动环境民事公益诉讼程序。

比如，根据今年6月1日生效的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条的规定，“因污染环境造成损害，不论污染者有无过错，污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。”也就是说，当污染者合法排污、环境监察执法部门对此无法律依据对其实施职权行为但污染者仍对公共环境权利产生损害时，检察机关方可启动环境民事公益诉讼程序。

根据新的《环境保护法》的规定，该基本法新赋予环保执法机关四大权力，即查封扣押权、责令限产停产权、按日处罚权、移送拘留权，国家环保部为此专门制定了四部《权力规定》并于2015年1月1日生效，即《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》以及联合公安部农业部等制定的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》。

结合该案，该案关键事实在于被告深圳某木业公司“经行政机关两次行政处罚，仍不停止喷漆生产项目”之非法排污行为，所以提起环境民事公益诉讼，诉讼请求主要就是停止非法排污、停止停害，然而回到根本问题，当地环境监察执法部门真的穷尽职责不能依法阻止被告非法排污吗？

3、四大《权力规定》等专门法，是实施行政公益诉讼诉前程序的技术规定

南山检察院是否一定要迳行提起环境公益诉讼，《方案》第二部分规定的“诉前程序”已做了明确的程序规定——“在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责”。

检察院启动公益诉讼的案件一般为当地环境影响敏感的案件。南山案所涉污染者处于深圳市饮用水源一级保护区内，排放含甲苯、二甲苯等《危险化学品名录》中的有毒物质气体存在极大的安全风险，根据《水污染防治法》第58条规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”根据《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第6条、第8条规定，当地环境保护主管部门应当责令该案污染者停产、停业、关闭。

《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第4条规定，“排污者有下列情形之一的，环境保护主管部门依法实施查封、扣押：（一）违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险废物、含重金属污染物或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的；（二）在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的”。

根据《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境影响评价分类管理目录》的规定，该案中新建、扩建喷漆作业项目属于应办理环境影响评价报告书审批许可的项目，未批先建、未批生产均属于严重违法行为。污染者未经环境影响评价审批，则可推定未取得排污许可证。

根据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第70条，“有下列行为之一的，环保部门可以按照本条例第六十九条第三款的规定实施按日计罚：（一）建设单位未编制环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营、使用的”。

《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，根据《环境保护法》第63条规定，“企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：(一)建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；(二)违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的”。

该案中，相关环境保护主管部门应当根据污染者的情节、事实，依法定职权对其采取各种行政措施，并通过强制执行，最终达到责令污染者停止环境侵权的主要目的，而不宜通过检察机关民事公益诉讼的方式达到停止侵权的诉讼目的。

4、环境行政公益诉讼优先，建立行政公诉制度

因此，从事实和法律角度看，南山案在立案时，相关行政执法部门并未依法充分履行职责，虽作出2次行政处罚，但并非依法准确打击污染者环境违法行为，未依照法律技术，达到依法应达到的有效阻止污染损害侵权行为的效果。

根据《方案》第二部分中关于诉前程序的规定，南山检察院“应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责”。“行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。”“经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起行政公益诉讼。”

南山案中，相关行政机关未能依法履行职责，截止立案时仍未依法有效阻止污染者违法排污，一方面，南山检察院应依据查处渎职违法犯罪的职权对相关行政机关进行查处，一方面，南山检察院应提起行政公益诉讼，要求相关行政机关继续依法履行职责。

“法不徒以自行”、“法治国家首先是政府法治”，从以上案例分析来看，从技术上，目前我国环境立法已经相对完善，关键在于落实，在于政府执法是否严格、到位，而且环境侵权对象的不特定性、公共性、高度技术性，决定了我国的生态文明建设的主力仍是相关行政机关。

检察机关的根本职能在于监督法律实施，参与环境公益诉讼的目的，不是为了增设自己的职能，而且为了有效填补公共环境权受侵害后的追索赔偿能力，是为了在执法层面之上更充分的实现“污染者付费”、“污染者治理”的生态制度，只有在相关行政机关已经依法充分利用法律技术、有效履行了自己职责后，公共环境权仍受到较严重侵害的情况下，检察机关才“出手”相救，履行国家职责。

因此，对于试点《方案》，笔者建议，在当前普通行政诉讼立案仍较难、胜诉率偏低的大国情背景下，以环境公益诉讼集中管辖集中审理制度为基础，明确优先“发展”涉及公共环境权的环境行政公益诉讼十分必要，只有形成对环境监察执法机关的有效法律监督，督促专业技术执法机关对生态文明的直接努力，方有利于生态文明中国梦的早日实现。

笔者瞭想，如果环境行政公益诉讼的试点成功，进面扩展至其他涉及公共权利的行政公益诉讼领域，形成中国特色的行政公诉制度，则对于国家制度文明建设，无疑是一大贡献，对此，检察机关作为国家的代表，法律的监督者，责无旁贷。