*本文转载自威科先行，作者北京盈科（上海）律师事务所蔡江天、郑晨凯

笔者近期参与了收购浙江某国有企业工业用地使用权的法律服务项目，现就案件承办过程中对工业用地尽调的心得体会进行梳理归纳，供读者参考。不当或者疏漏之处，请读者多多指正。

一、收集尽调材料

全面收集尽调材料是起草高质量尽调报告的前提，而编撰一份面面俱到的《尽调清单》又是收集尽调材料的关键。对于尽调报告中诸如公司基本信息、工商变更、重大合同、诉讼情况等常规板块的材料收集和清单编制，本文在此不予赘述，仅聚焦于与工业用地有关的内容，以下提供部分尽调清单供读者参考。

（一）土地档案

取得土地使用权的方式包括公开出让、协议出让、划拨与转让四种，目前协议出让的方式目前已较为少见，因此此处仅选取其他三种方式为例。

（二）工程档案

（三）土地和房产的权利负担

（四）税务及保险

二、尽调过程中需重点核查的事项

（一）工业用地的取得是否合法

1.  法律法规

2.  核查要点

土地权属明确、工业用地合法合规取得是受让方后期顺利开发运营的基础，也是尽调首先需要查明的问题。如前文所言，招拍挂方式出让土地使用权是目前我国取得土地使用权的常规方式，下文遂以招拍挂出让方式为例进行阐述。

(1) 核查是否属于强制招拍挂的范围

2002年出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》正式建立了土地招拍挂制度，明确了经营性用地必须必须以招拍挂方式出让，但是在该文件中，并未将工业用地列入经营性用地，因此工业用地在彼时仍未被列入必须招拍挂的范围。而在2006年的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》以及之后发布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中，将工业用地纳入了经营性土地的范畴，因此以2006年为界限，此前的工业用地出让并非强制要求招拍挂，而此后则强制要求招拍挂。在审查底稿文件时需要根据当时有效的政策规定进行判断。

(2) 核查招拍挂出让的流程文件

根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2007修订），公开招拍挂流程如下：

(3) 核查出让主体

在实践中曾存在街道办、开发区管委会作为出让方签订土地出让合同的情况。针对此类行为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府自然资源主管部门追认的，可以认定合同有效。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”

从上述规定可见，土地出让合同唯一的合法签订主体系市、县人民政府土地管理部门。在尽调过程中，若发现出让合同的一方系开发区管委会的，应当要求经市、县人民政府自然资源主管部门出具对合同予以追认的证明材料。如客观上难以出具的，那也应当在后续交易文件中，以陈述保证的方式将潜在的责任风险要求卖方予以兜底。

（二）核查土地使用权转让是否存在限制

1.   法律法规

2.   核查要点

第一，直接转让限制。《城市房地产管理法》规定工业用地可以转让，并明确了转让的前提条件，但该条件仅为最基础的条件。实践中，各地政府或者园区管委会也会出台土地管理政策限制土地的转让，或者在格式模板的《出让合同》《投入产出协议》《履约监管协议书》中设置转让条件。转让限制条件的存在决定了受让方能否顺利取得土地使用权，因此在前期尽调时必须重点审查。

第二，分割转让限制。国务院2019年5月18日发布的《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》第二十一条规定：“鼓励新入区企业和土地使用权权属企业合作，允许对具备土地独立分宗条件的工业物业产权进行分割，用以引进优质项目。”随后在全国各地开启了工业物业产权分割的尝试。有的收购者可能仅对一块宗地上的部分厂房有意向，此时就可能涉及到分割转让的限制问题，在前期尽调中需关注当地的有关政策文件。

（三）核查土地用途

1.  法律规定

2.  核查要点

在实践中，许多地块虽然登记为工业用地，但事实上用于仓储物流用途。根据目前住房和城乡建设部规定的城市用地分类，工业用地与仓储用地属于不同的用地分类，故原则上工业用地不能用于物流仓储业务，受让土地后可能需要办理土地性质变更。未按照批准用途使用的，可能面临交还土地、罚款的行政处罚。

但我们理解在实践中，在工程设计的批复文件、《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等文件中，若均记载有项目建设内容为仓库或者工程建设完毕用于仓储物流用途的，在一定程度上可以视为政府主管部门以默示方式允许实际变更土地用途。但受让方仍然存在违法使用土地风险，因此我们建议在与政府谈判过程中要求政府主管部门出具认可土地继续用于仓储物流用途的书面文件。

此外，实践中还存在土地承租人长期租赁该类地块用于仓储，之后选择收购的情况，此种情况下若难以取得上述政府文件，可以要求转让方出具受让方在原实际用途范围内，因使用土地不合规收到处罚时，由转让方承担最终赔偿责任的承诺函。

此外近几年各地出台了缓和土地用途监管的政策，允许工业用地中兼容仓储、物流用途，但各地缓和政策的适用条件不同，需要格外注意。

（四）核查工程是否符合规划要求

1.  法律规定

2.  核查要点

实践中存在大量的如增加建设层高或者增加建筑面积的违法违规行为。在核查文件时，应当注意地块规划条件、工程设计批复文件、《建设工程规划许可证》《建设工程规划核实确认书》《消防备案情况登记表》中所载的建筑规划是否保持一致或者是否仍在合理误差范围内。若在实地勘察过程中发现存在违章建筑的，需要在尽调报告中提示收购方此后可能面临罚款等行政处罚。我们建议要求转让方出具承诺函等，保障受让方因此受到行政处罚时由转让方对受让方的损失进行全额赔偿。

（五）土地及地上建筑物是否存在抵押

1.法律规定

2.核查要点

土地以及建筑上存在抵押权会极大的限制土地的处分，通常抵押权人为了保障自身的债权，会在抵押合同中约定在抵押期内对土地进行处分需抵押权人同意、提供其他等价的抵押物或者提前清偿债务。因此在尽调报告中需要注意解除抵押的问题，应当及时与抵押权人取得联系，商定双方共同认可的解除抵押条件，确保交易的顺利进行。

（六）环保及消防情况审查

1.  法律法规

2.核查重点

因工业生产对环境会产生较大的污染，若建设单位在环保方面未达到相应的合法合规要求，将会面临严重的行政处罚，并且还会影响交易后续的开发建设。因此在前期尽调时需重点核查环境影响评价文件。根据《环境影响评价法》第十六条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。尽调时可以根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》确定建设单位应当编制报告书、报告表还是登记表。

三、结语

因篇幅所限，本文仅总结了在前期尽调时应当收集的材料以及部分需关注的重点问题。尽调的目的在于发现交易风险，提供谈判筹码和平衡谈判地位，而非阻止交易的进行，故需要将所发现的风险在后续的投资协议、交易文件中的起草具有针对性的保护条款。有关该部分的内容将在后续文章进行阐述，敬请读者期待。

作者简介

蔡江天 北京盈科（上海）律师事务所 合伙人

蔡律师传承于“四代法律世家”，曾于伦敦及上海工作，现为北京盈科（上海）律师事务所合伙人，道达律师团队联合创始人，公众号“道达律师团队”主理人。荣获盈科全国“优秀商事律师”、“优秀涉外律师”；盈科上海“青年英才”、“涉外人才”称号。

社会履职：中国人工智能学会会员（专业委员会AI法律专业委员会）、担任由国家工业信息安全发展研究中心（工业和信息化部电子第一研究所）发起的《生成式人工智能数据应用合规指南》团体标准的起草人、担任由中国中小企业协会发起的《中小企业合规管理体系有效性评价》团体标准的起草人。

业务领域：企业合规体系（ISO 37301）搭建及专项合规、人工智能合规、投资融资、并购重组、股权设计、公司治理、合同管理、企业培训、商事诉讼等

著作成果：《合同起草审查指南——三观四步法》《合同起草审查指南——公司卷》《合同起草审查指南——常用合同卷、劳动用工卷》《合同相对论》联合出品人。

郑晨凯 北京盈科（上海）律师事务所 律师助理