目录

一、案例正文

（一）摘要与关键词

（二）涉及知识点

（三）背景信息

（四）基本案情

二、法理分析

（一）自然垄断行业经营行为的特殊性

（二）自然垄断行业滥用市场支配地位的特别认定

（三）欧盟及美国关于自然垄断行业涉滥用市场支配地位的认定及借鉴意义

三、自然垄断行业反垄断合规启示

四、小结

摘要与关键词

摘要：自然垄断行业经营行为的特殊性与滥用市场支配地位如何认定？本文将以笔者亲自参与办理的三起涉自然垄断行业滥用市场支配垄断纠纷诉讼案件为例，对该法律问题进行探究。

这三起案件受理法院均为最高人民法院。三案的委托人分别是某自然垄断行业企业（下称甲公司，被上诉人，一审被告），三案中的上诉人均为A市某行业经营者（一审原告），其诉请法院确认甲公司存在滥用市场支配地位的垄断行为（包括差别待遇、拒绝交易、搭售或在交易时附加其他不合理交易条件）并承担相应民事责任。

关键词：自然垄断行业，滥用市场支配地位，市场竞争秩序，消费者权益保护，国家利益，公共利益，行业政策，行业习惯。

一.案例正文

（一）涉及知识点

1. 自然垄断行业的概念及特殊性；2. 滥用市场支配地位的必备要件；3. 典型的滥用市场支配地位行为之拒绝交易；4. 典型的滥用市场支配地位行为之搭售或附加不合理的交易条件的行为；5. 典型的滥用市场支配地位行为之差别待遇；6. 国家利益、公共利益与商业利益的平衡；7. 行业政策、行业习惯与反垄断法的关系。

（二）背景信息

自然垄断是指在某些市场中，由于规模经济和范围经济的作用，单个企业大规模生产经营比多个企业同时生产经营更有效率的现象。这种现象通常发生在那些需要大量初始投资的行业。自然垄断行业的基本特性包括：

（1）高固定成本与规模经济，这导致单一企业运营效率最高，这类企业往往具有市场支配地位；

（2）大型企业既是基础设施提供者，又是市场竞争参与者，易对第三方实施差别待遇。在很多具有自然垄断性质的行业（如供水、电力行业等），一般由国家所控制的国有企业占据自然垄断环节，对行业的上游和下游施加重要影响。

（三）基本案情

依据相关法律规定，甲公司有职责在区域范围内有计划地实施货源供应政策，并有义务组织、引导、监督行业内的经营活动。2021年至2022年，甲公司发现某经营者存在违法违规或非正常经营的行为，故依照统一施行的货源供应政策，对某经营者的货源供应进行了调整。

2022年，案涉经营者向法院起诉甲公司，请求确认甲公司的特定货源管理行为构成差别待遇、拒绝交易、搭售或在交易时附加其他不合理交易条件的滥用市场支配地位的垄断行为。一审法院认定：甲公司在A市某销售市场上具有市场支配地位；但是，甲公司的货源分配制度存在一定合理性，且没有造成排除、限制竞争的影响，故依法驳回原告全部诉讼请求，后原告上诉至最高人民法院。

笔者于2023年9月接受甲公司的委托，经过与甲公司的多次沟通，笔者拟定了答辩思路，并提交了答辩状。

在二审开庭前，2024年6月24日，适逢《中华人民共和国反垄断法》修正两周年之际，最高人民法院举办新闻发布会，会上发布了《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（下称《垄断纠纷司法解释》）。本案为2024年7月1日该司法解释施行后,由最高人民法院审理的第一批垄断民事纠纷案件。

2024年7月，三案于最高院知识产权法庭开庭审理。

二审中，最高人民法院围绕争议焦点即甲公司是否存在滥用市场支配地位的垄断行为进行了审理，并充分听取了双方的辩论意见。最终，最高人民法院做出了驳回上诉、维持原判，即有利于某自然垄断行业经营者的终审判决。

二.法理分析

（一）自然垄断行业经营行为的特殊性

自然垄断行业具有其特殊性。《反垄断法》第八条规定：国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。

自然垄断行业的企业因为具有或者很可能具有市场支配地位，容易存在滥用市场支配地位的行为。根据中国反垄断法的规定，典型滥用市场支配地位的行为包括以下几种：以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；

没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇。自然垄断行业的企业在以上行为中与其他企业相比更容易触碰法律的红线。

同时，理解自然垄断行业的地位，也应当结合我国改革开放以来的历史。自改革开放后，我国持续调整自然垄断行业的企业与市场的边界关系，逐步消解资源配置中的行政干预痕迹。2013年11月颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：对国有资本控股的自然垄断行业实施“政企政资分离、特许经营、政府监管”的体制改革，采取网运分离模式并开放竞争性领域，推动公共资源市场化配置。这标志着我国自然垄断行业改革确立了政企分离与市场开放的双轨制路径。

在实践中，自然垄断行业经常需要经营者保持“双重属性”的平衡：既要求依法依规的经营者接受国家保护，又强调了经营者的市场行为接受国家监管、社会监督。也就是说，国家既保护国有企业依法行使经营权，又要求其不得滥用垄断地位。也正是基于这一点，笔者在本案的分析中主要从合法性和合理性两个角度展开资料搜集和论证工作，主要体现在合法性审查需结合国家利益与公共利益，合理性判断需考虑行业政策与交易习惯，但需以不损害市场竞争机制和消费者权益为底线。现就这两点分别展开论述。在合法性方面，笔者强调甲公司管理货源的行为具有法律依据，甲公司有义务遵守、履行相关货源管理政策。在合理性方面，笔者围绕反垄断法的立法目的，重点向法庭证明甲公司管理货源的方式有助于保护某商品销售市场的公平竞争，有助于保护消费者的利益，且不会产生排除、限制竞争的效果。

基于以上分析，笔者在二审中补充了以下几类新的证据，法院认可三性并采信了其中大部分证据，为三案取得胜诉判决奠定了坚实的基础。

1. 相关上位法律、法规及行业规范性文件，用以证明甲公司的货源管理行为是依规进行的，具有合法性和合理性。

2. 某经营者违法违规或非正常经营的证据。通过这组证据，拟证明正是由于经营者自身的不当行为导致其不能获得更多的货源。甲公司对某经营者的货源管理行为是依照统一施行的规则进行的，并不存在差别待遇或拒绝交易的垄断行为。此外，通过这组证据，还可以证明某经营者提起本次诉讼的动机不具有正当性。

3. 向法庭申请甲公司的经办员工为证人出庭作证，就其所感知的某经营者存在违法违规或非正常经营的行为的具体情况和货源管理的过程在法庭上进行了陈述，法院认为证人出庭的证言与甲公司提供的证据可以相互印证，故认可三性并采信。

(二)自然垄断行业滥用市场支配地位的特别认定

法院在判断案涉行为是否构成滥用市场支配地位的行为时，主要依据《垄断纠纷司法解释》第三十五条，即经营者同时具备下列条件的，人民法院可以认定其构成反垄断法第二十二条规定的滥用市场支配地位行为：在相关市场具有支配地位；实施了被诉垄断行为；被诉垄断行为具有排除、限制竞争效果；实施被诉垄断行为缺乏正当理由。下面将结合具体的垄断行为分别论述：

1. 拒绝交易的垄断行为

根据《垄断纠纷司法解释》第三十八条第一款，“拒绝与交易相对人进行交易”的垄断行为必须具备以下构成要件：经营者直接拒绝与交易相对人交易，提出交易相对人明显难以接受的交易条件，或者不合理地拖延交易，致使未能达成交易；经营者与交易相对人进行交易在经济、技术、法律和安全上具有可行性；拒绝交易行为排除、限制上游市场或者下游市场的竞争。

根据《垄断纠纷司法解释》第三十八条第三款，就拒绝交易行为，经营者可以提出的正当理由包括：因不可抗力、情势变更等客观原因无法进行交易或者导致交易条件、结果明显不公平；交易相对人具有经营状况严重恶化、转移财产或者抽逃资金以逃避债务等丧失或者可能丧失履行交易能力的情形，或者具有不良信用记录、丧失商业信誉、实施违法犯罪等情形，影响交易安全；交易相对人拒绝接受适当的交易条件，或者不遵守经营者提出的合理要求；与交易相对人交易将严重减损该经营者的正当利益；能够证明行为具有正当性的其他理由。

在三案中，笔者在二审中提交了一组证据用于说明某经营者存在违法违规经营的情形，这有助于证明由于某经营者存在“丧失或者可能丧失履行交易能力的情形”“具有不良信用记录或者出现经营状况恶化等情况”，且“交易相对人拒绝接受适当的交易条件，或者不遵守经营者提出的合理要求”的情形，若甲公司对某经营者继续提供货源，除了有违公平原则外，还会影响甲公司业务的正常开展，引发新的不公平，使得甲公司的利益发生不当减损。据此，笔者提出，案涉行为符合《垄断纠纷司法解释》第三十八条第三款第二、三、四项所规定的正当理由，不构成拒绝交易的垄断行为。

此外，笔者还依据《禁止滥用市场支配地位行为规定》第二十二条第一、三、四项的规定提出了如下正当理由抗辩。

（1）甲公司的货源供应政策“为法律、法规所规定”，符合《禁止滥用市场支配地位行为规定》第二十二条第一项的规定，具有正当理由。

（2）甲公司对货源进行合理分配的行为对经济发展有积极影响，符合《禁止滥用市场支配地位行为规定》第二十二条第三项的规定，具有正当理由。

（3）甲公司的货源供应政策有利于维护经营者的合法权益，“为经营者正常经营及实现正常效益所必需”，符合《禁止滥用市场支配地位行为规定》第二十二条第四项的规定，具有正当理由。

最终，法院在判决中说明：“具有市场支配地位的经营者有证据证明其拒绝与交易相对人进行交易具有正当理由的，不构成反垄断法所禁止的拒绝交易行为。”

2. 搭售或附加不合理条件的垄断行为

本案中，某经营者认为甲公司在货源分配政策中所提的部分要求构成搭售的垄断行为。通俗地说，搭售是指除非消费者同意购买另一个产品，否则企业就拒绝出售消费者想购买的产品的行为。反垄断法理论上，搭售所产生的限制竞争效果主要是指实施搭售的企业能够不正当地将企业在一个市场上的支配地位传递到另一个市场。这使得实施搭售的企业将同时控制两个市场，因而具有违法性。例如微软公司曾经在授权电脑制造商安装Windows系统时要求必须同时安装微软提供的IE浏览器应用程序，这造成在浏览器市场中，IE浏览器的主要竞争对手“导航者浏览器”（Netscape Navigator）的市场份额大幅下降。通过这个行为，微软将在计算机操作系统市场上的支配地位不正当地传导到浏览器市场上。微软的该行为属于典型的搭售行为。

在搭售方面，笔者指出，甲公司并不存在“除非消费者购买另一个产品，否则企业就拒绝出售产品”的行为。其次，甲公司的行为存在正当理由。这些正当理由主要规定在《垄断纠纷司法解释》和《禁止滥用市场支配地位行为规定》中。根据《垄断纠纷司法解释》第四十条第三款第一、二项规定，具有下列情形之一的，人民法院可以认定构成反垄断法第二十二条第一款第五项规定的正当理由：（一）符合正当的交易习惯、消费习惯或者商业惯例；（二）为保护交易相对人和消费者利益所必需。根据《禁止滥用市场支配地位行为规定》第二十二条第五项、第六项的规定，反垄断执法机构认定本规定第十四条所称的“不公平”和第十五条至第二十条所称的“正当理由”，还应当考虑下列因素：“（五）有关行为对经营者业务发展、未来投资、创新方面的影响；（六）有关行为是否能够使交易相对人或者消费者获益”。根据以上规定，笔者提出，甲公司的相关规定对经营者“业务发展”“创新”有积极影响，是为了提升消费者体验，使消费者获益，也“符合正当的行业惯例和交易习惯”且为“保护消费者利益所必须”，符合《垄断纠纷司法解释》第四十条第三款第一、二项的规定，也符合《禁止滥用市场支配地位行为规定》第二十二条第五、六项的规定，具有正当理由，不属于不合理的交易条件。

3. 差别待遇的垄断行为

本案中，某经营者提出，甲公司对某经营者和其他经营者的供货方式不同的行为构成差别待遇的垄断行为。根据《垄断纠纷司法解释》第四十一条第四款第一项规定，差别待遇有三个构成要件：（一）经营者就相同商品对交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；（二）与经营者的其他交易相对人相比，该交易相对人在交易安全、交易成本、规模和能力、信用状况、所处交易环节、交易持续时间等方面不存在影响交易的实质性差异；（三）差别待遇行为排除、限制相关市场的竞争。

值得说明的是，差别待遇本身并不违法，如果存在正当理由，具有市场支配地位的企业可以对特定企业给与优惠等特定交易条件。相关正当理由规定在《垄断纠纷司法解释》第四十一条第三款，包括：根据交易相对人的实际需求实行差别待遇且符合正当的交易习惯、消费习惯或者商业惯例；针对新用户的首次交易在合理期限内开展优惠活动；基于公平、合理、无歧视的平台规则实施的随机性交易；能够证明行为具有正当性的其他理由。

在本案中，笔者向法官说明案涉行为并不属于差别待遇行为，且相关行为具有正当理由。首先，甲公司之所以对不同的经营者的供货方式不同，是因为经营者的经营时间、经营能力不同，某经营者与其他经营者在存在影响交易的实质性差异，因而不属于条件相同的交易相对人。其次，甲公司的行为存在正当理由。甲公司基于经营者的实际经营能力分配货源，“符合正当的交易习惯、消费习惯或者商业惯例”。

4. 法院就滥用市场支配地位作出的其他认定

此外，法院就滥用市场支配地位作出的以下认定也具有重要指导意义：

（1）本案案涉行为主要发生于2021年和2022年，涉及如何适用司法解释的问题。最高人民法院指出：《垄断纠纷司法解释》已于2024年7月1日起施行，该司法解释有规定且不明显背离社会公众对法律的合理预期的，可以予以适用。

（2）一审法院认定甲公司在相关市场具有支配地位,对此双方均无异议。本案涉及在此情况下如何分配双方举证责任的问题。二审中，最高人民法院认为，某经营者负责举证证明差别待遇、拒绝交易、搭售等垄断行为类型和案涉行为具有排除、限制竞争效果。如果某经营者能够证明上述两项行为要件，则甲公司需要证明其案涉行为具有合法性及正当理由。

（3）案涉行业的货源依照计划供应，总量有限。本案涉及能否适用平均主义的问题。某经营者在庭审中提出了平均主义的诉求，即甲公司对于所有经营者应平均分配所有货源，满足所有经营者的需求。对此，法院在判决书中写道，“绝对的平均配置并不符合市场规律，即使对于充分竞争的市场，在上游市场供应过少或减少供应时，经营者没有义务按照平均分配的比例对下游市场客户供应商品……应当正视市场竞争的差异性，并在差异中创造各自的竞争优势。”

（三）欧盟及美国关于自然垄断行业涉滥用市场支配地位的认定及借鉴意义

1. 美国标准石油拆分案

19世纪70年代，俄亥俄标准石油公司逐步垄断了美国炼油业。在创始人约翰·D·洛克菲勒（John D. Rockefeller）的主导下，标准石油开始收购其他炼油厂。至1872年初，该公司已占据全美约25%的炼油市场份额。随后，标准石油在洛克菲勒指挥下开始收购其他炼油企业，至1879年已控制全美逾90%的炼油市场。

至19世纪80年代，标准石油凭借其炼油产能的绝对优势，开始纵向整合产业链：向上游延伸至石油勘探与原油分销领域，向下游拓展至成品油零售网络，最终建立覆盖全美的加油站体系。据称，该公司利用其庞大规模和市场影响力，通过“低价倾销”、“威胁与竞争对手交易的供应商和分销商”等反竞争手段排挤同业竞争者。

1906年11月，美国司法部依据《谢尔曼反托拉斯法》对新泽西的标准石油公司提起诉讼。经过长达15个月的审理，法院于1909年11月作出拆分裁决，并于同年12月公布判决意见书。本案中，法院主要关注三种垄断后果：抬高价格、抑制产量、降低质量。法院认为，只有当合同对贸易构成“不当限制”，即引发上述三种垄断后果时，才构成对《谢尔曼法》的违反。若扩大解释该法，将导致大量正常商业合同被禁，侵犯契约自由原则。最高法院采纳了第六巡回上诉法院首席法官威廉·霍华德·塔夫脱（William Howard Taft）在阿迪斯顿钢管公司案中阐述的“合理原则”（rule of reason），但认定标准石油公司的垄断行为已明显突破该原则的适用边界。

根据1911年最高法院的裁决，标准石油公司被拆分为39家独立实体，主要按地域和业务领域划分。其中多家企业演变为当今多数大型上市石油公司的主体。例如，埃克森美孚（Exxon Mobil）由新泽西标准石油与纽约标准石油重组而成；雪佛龙（Chevron）前身为加州标准石油公司。

2. 美国1984年AT&T拆分案

AT&T（美国电话电报公司）自19世纪末通过专利保护和收购竞争对手逐步垄断美国电信市场。到20世纪初，其业务涵盖长途电话、本地电话、设备制造（西部电气公司）及研发（贝尔实验室），形成垄断体系。

20世纪70年代美国经济滞胀，政府转向鼓励市场竞争以提高效率。里根政府时期，司法部反垄断局局长巴克斯特提出“反垄断应以经济效率为核心”，推动拆分AT&T以打破自然垄断。1974年，美国司法部以《谢尔曼反托拉斯法》起诉AT&T，指控其利用本地电话网络垄断地位阻碍竞争（如限制其他公司接入本地网络、禁止用户使用非AT&T设备），导致长途电话服务价格居高不下。

美国司法部于1982年初宣布完成对AT&T的分拆方案设计。哈罗德·H·格林（Harold H. Greene）法官对该方案进行司法审查后，作出裁决终结美国政府诉AT&T案。其裁决指出，AT&T存在限制其他公司服务及设备接入其固话网络、不当偏袒其子公司西电公司生产的设备、以及长途电话服务收费过高等垄断行为。

自1982年8月格林法官作出裁决后，AT&T的企业结构被分拆为七家区域性控股公司，并于1984年1月1日正式投入运营。这些公司继承了各自区域的本地固话业务，而AT&T则以原有规模约30%的体量继续作为长途电话服务提供商存在。对消费者而言，此后最显著的变化是出现了由众多公司生产的新型电话设备。多数分拆后的公司经营成功，其中部分通过合并形成了当今的威瑞森（Verizon）和Lumen科技公司（Lumen Technologies）。

AT&T分拆案及其司法和监管过程，是美国历史上最大规模的政府削弱企业市场垄断力的行动，也是美国反垄断法实施的重要案例。然而，对此案的评价褒贬不一。有观点认为：分拆打破垄断，促进技术创新和消费者福利最大化，被视为反垄断史上最成功的结构性补救措施。同时，也有批评观点认为：横向拆分导致本地市场区域垄断，未达预期竞争效果。尽管AT＆T被拆分为独立实体后，7家地方性电话公司在初期形成了区域性竞争格局，但这一市场结构未能持久。至1998年，通过激烈的市场竞争与并购整合，地方运营商数量缩减至4家，其中西南贝尔通过跨区域扩张，构建起覆盖美国东北部、南部及西南部的巨型地方电信网络，实质上形成了“区域性垄断”。

3. 德国电信案

2003年5月23日，欧盟委员会认定德国电信自1998年起在固定电话网络直接接入市场中滥用其支配地位。具体表现为：德国电信向竞争对手收取的网络接入费（“批发接入”）高于其自身向终端用户收取的零售接入费。这种“利润率压榨”（margin squeeze）行为迫使竞争对手的终端用户支付高于德国电信自身用户的价格。欧盟委员会因此对德国电信处以1260万欧元罚款。德国电信随后向欧盟初审法院提起诉讼，要求撤销该决定或至少减少罚款金额。

关于上文中提到的价格挤压，欧盟初审法院的定义为：“价格挤压是指在未经加工产品(产品A)市场上具有支配地位的企业自身利用此产品(产品A)制造深加工产品(产品B)，同时，此企业将多余的未经加工产品(产品A)在市场上出售，其定制的出售价格使购买这些产品(产品A)的生产商无法在加工过程中获得足够的利润以维持在深加工产品(产品B)市场上的竞争力。”也有学者在此基础上将价格挤压定义为：“价格挤压是在提供必要上游投入要素市场具有支配地位的垂直整合企业，通过投入要素及/或下游产品或服务的定价，在足够长的一段时期内使具有同样或更高效率的下游竞争者不能获得足够利润以继续运营的一种反竞争行为。”

在德国电信案中，欧盟委员会指出：“如果向德国电信支付的批发接入价格……过高以至于竞争者被迫向其最终用户收取比德国电信就同样服务向其最终用户收取的费用更高的费用，那么就存在价格挤压。如果批发价格高于零售价格，德国电信的竞争者，即使他们至少与德国电信的效率相同，也不可能营利，因为除向德国电信支付批发费用外，他们还有其他成本，如市场推销、计费、收账，等等。”

法院核心认定包括：

（1）价格调整的空间是存在的：欧盟委员会正确认定，从1998年初至2001年底（以及2002年至决定作出时），德国电信在遵守德国联邦邮政和电信监管局设定的价格上限的前提下，完全有能力通过调整价格消除或减轻利润率压榨。

（2）监管合规不豁免企业的反垄断责任：尽管德国电信的定价需经德国联邦邮政和电信监管局批准，但这不能免除其依据竞争法应承担的责任。作为市场支配企业，德国电信有义务在发现其定价行为损害欧盟共同市场的公平竞争时，主动申请调整价格。

（3）分析仅基于被告的成本与定价：欧盟委员会仅依据德国电信自身的收费和成本评估其定价行为的违法性，这一方法合法合理。若要求考虑竞争对手的成本结构（通常具有市场支配地位的企业并不对此知情），将导致具有市场支配地位的企业无法预判自身行为的合法性。

（4）市场竞争实质性受限：判决时，德国境内除德国电信的固定网络外，无其他市场可供竞争对手以合理成本进入。因此，批发与零售价格的利润率压榨实质阻碍了市场竞争。美国和欧盟自然垄断行业的经典案例对我国自然垄断行业的发展有借鉴、警示意义。这一方面是因为全球垄断治理的共性逻辑，即无论体制差异如何，自然垄断行业的反垄断需回应“规模效率与市场竞争”“公共利益与企业利益”的核心矛盾；另一方面则源于中国反垄断法的设置在制度框架与执法逻辑上借鉴了欧盟经验。

AT&T拆分案中“合理原则”的应用表明，反垄断需权衡市场效率与竞争公平性。中国应避免“一刀切”监管，针对不同行业的具体情况和技术特性，应当制定差异化的监管方式。

标准石油案和AT&T拆分案也表明：拆分并非万能，需防范市场再集中。标准石油拆分后形成“七姐妹”联盟（即20世纪中期主导全球石油产业的七大跨国石油公司的统称，其中多家企业是标准石油拆分后的企业）、AT&T分拆后出现区域性垄断，均显示单纯拆分可能催生新的垄断风险。如果对自然垄断行业的企业进行拆分，拆分后需建立市场结构动态监测机制，限制分拆企业的跨区域并购，防止“分而不竞”。

在AT&T被拆分后，光纤技术降低了长途通信成本，新进入者（如微波通信公司、Sprint企业）依托技术创新打破垄断。中国监管机构和自然垄断行业的企业（如电力、通信领域的企业）需关注新技术对传统生产方式和垄断结构的冲击，适时调整监管和合规框架。

三.自然垄断行业反垄断合规启示

1. 传统行业数字化转型

在笔者代理的三个案件中，某经营者对于案涉行业的数字化转型方式提出了质疑。甲企业鼓励经营者在某软件中上传数据。某经营者认为，甲公司让某经营者上传经营者数据的行为是不合理的，在相关市场中产生排除、限制竞争的效果，且会侵犯消费者个人隐私。即便某经营者的主张与事实不符，但是触及到了传统行业数字化转型过程中常见的问题。自然垄断行业应对此提起关注。

数字化转型是指利用数字技术（如云计算、大数据、人工智能、物联网等）对传统的业务模式、运营流程、组织结构和价值创造方式进行变革和升级，以适应数字化时代的市场需求和竞争环境，实现企业或组织的可持续发展和竞争力提升。数字化转型是传统行业与IT行业的深度融合，其本质通过促进数据的流动来提升产业的效率。具有自然垄断性质的企业在数字化转型过程中，为避免违反反垄断法，需要从制度建设、运营管理等多方面采取措施。

首先企业应客观评估自身在市场中的地位，不利用自然垄断优势在数字化转型中实施垄断行为，如拒绝与竞争对手进行合理的互联互通、搭售其他产品或服务等。为了避免此类风险，企业可以成立专门的反垄断合规审查小组，在企业进行数字化转型的重大决策前，对可能涉及的反垄断风险进行评估和审查。对于一些复杂的业务模式或交易行为，应当及时咨询反垄断法律专家或监管机构的意见，确保企业的行为合法合规。

同时，具有自然垄断性质的国有企业应当重视维护、促进公共利益，企业应在条件允许的情况下促进市场开放。在符合法律法规和商业道德的前提下，适度开放自身的数字化平台或数据资源，与其他企业开展合作，推动市场的公平竞争和创新发展。

除避免反垄断风险外，企业应当制定内部规范，建立健全个人信息保护管理制度，防止个人用户隐私泄漏，以防违反个人信息保护法。

2. 国家利益、公共利益和商业利益的平衡

反垄断法虽涉及经营者与消费者的权益调整，但其本质是通过国家干预矫正市场失灵，与以意思自治为核心的私法存在根本差异。《反垄断法》第一条明确其立法目标为：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，鼓励创新，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”。

自然垄断行业通常承担国家安全、经济命脉、民生保障三重职能，其运营需在商业利益与国家战略、公共利益之间实现动态平衡。对居民用电、基础通信费等民生敏感领域，应当防止价格波动冲击社会稳定、民生福祉。

《反垄断法》第22条明确将“以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品”“以低于成本的价格销售商品”列为典型的滥用市场支配地位行为。

在平衡国家利益、公共利益和商业利益方面，我国自然垄断行业应当特别注意价格形成机制的相关问题。根据我国《价格法》第18条，政府在必要时可以对特定的商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格。”即便在实行政府定价的领域，服从定价要求仅仅是防范垄断风险的第一步。上文中提到的德国电信案表明：即便企业遵守了监管部门设定的价格上限，也有可能通过高批发价（向竞争对手收取的网络接入费）与低零售价（向终端用户收取的服务费）之间的“剪刀差”，挤压竞争对手的利润空间，在合规表象下实现了排除、限制竞争的行为。

3. 行业政策、行业习惯的遵守及施行

我国的反垄断法自最初制定就注重与我国产业政策相协调。在国务院关于提请审议《中华人民共和国反垄断法(草案) 》的议案所附的草案说明中，国务院法制办负责人在关于制定反垄断法的指导思想的说明中提出: “反垄断法律制度既要有利于保护市场竞争， 创造和维护良好的市场竞争环境， 更要与国家现行有关产业政策相协调，有利于企业做大做强和规模经济的发展。”根据现行《反垄断法》第四条，“反垄断工作坚持中国共产党的领导。国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位，制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。”这条规定明确了“完善宏观调控”的定位，要求反垄断政策与宏观经济政策（包括产业政策）协调统一，为反垄断法和产业政策的协调提供了法律依据。与此相一致，依照《垄断纠纷司法解释》第40条和《禁止滥用市场支配地位行为规定》第二十二条，“符合正当的行业惯例和交易习惯”是抗辩相关行为不属于垄断行为的正当理由。

当然，在反垄断领域，若行业习惯实质构成垄断协议或滥用市场支配地位的行为，则依然可能违反反垄断法。如果行政机关制定了行业政策，需要依照反垄断法相关规定明确是否进行了公平竞争审查，是否构成滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

此外，自然垄断行业的企业应当特别注意与行业协会的接触、沟通，防止相关行为排除上、下游市场的竞争，构成垄断行为的帮助行为。行业协会是政府和经营主体间的桥梁和纽带，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业权益等方面发挥了重要作用。然而，在实践当中，行业协会容易通过制定行业规范、强化行业习惯等方式滋生垄断风险。《反垄断法》第14条特别规定：“行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，合规经营，维护市场竞争秩序。”2024年1月，国务院反垄断反不正当竞争委员会制定出台《关于行业协会的反垄断指南》，对于行业协会的行为进行了更为细化的规范。

值得说明的是，行业无组织的通常做法与行业有组织的统一做法的反垄断风险并不相同。例如，在“惠州市机动车检测行业协会”反垄断行政处罚案中，广东省市场监督管理局经调查认定，惠州市机动车检测行业协会制定《关于预防和打击机动车检测行业恶性竞争工作方案》排除、限制竞争，制定机动车检验费的统一收费标准及涨价实施时间，组织会员单位达成并实施垄断协议，违反了《反垄断法》相关规定。后惠州检测协会不服，诉请撤销处罚决定。广州知识产权法院在判决书中说明，“表面上看，惠州检测协会通过和组织实施《工作方案》及《公约》前、后，当地检测费和市场情况没有发生变化，消费者权益无损。但此前区域市场内的同业竞争者是无组织地统一执行行政指导价，心照不宣地都不采用价格竞争手段；之后，是集体意志通谋后主动或被动地不进行价格竞争，两者有本质区别。后者系经营者有组织地联合，为我国《反垄断法》所禁止。”

四.小结

结合笔者办理的三起滥用市场支配地位反垄断诉讼，本文强调了应当从合法性和合理性两个层面分析自然垄断行业企业是否存在垄断风险。合法性审查需结合国家利益与公共利益；合理性判断则需考虑反垄断法的立法目的，行业政策与行业习惯等因素。

结合欧美自然垄断行业的经典案例，本文指出自然垄断行业需考量市场效率与竞争公平性。此外，对于自然垄断行业的大型企业来说，拆分并非万能，需防范市场再集中。随着科学技术更新速度的加快，中国监管机构和自然垄断行业的企业需适时调整监管、合规框架。

在自然垄断行业企业的合规方面，笔者主要提出以下几点：在数字化转型中，企业需特别注重反垄断合规审查机制；自然垄断行业企业应当尤其重视价格对上下游市场的影响，防范出现类似德国电信案中的价格挤压行为；由于自然垄断行业的特殊性，相关企业既需要平衡国家、公共利益与商业利益，也需要以审慎的态度面对行业政策、行业习惯。

参考文献

[1]《国务院关于提请审议〈中华人民共和国反垄断法(草案) 〉》的议案》， 国函［2006］53 号。

[2]郝宇彪,张继萍, “国有企业何以可能——基于自然垄断行业的国际比较”,《社会科学动态》,2022,(07):5-13.

[3]李治国，“从德国电信v.欧盟委员会案论价格挤压的认定”，法律图书馆，2009.8.28，http://www.law-lib.com/LW/lw_view.asp?no=10261&page=2

[4]刘戈，“AT&T分拆30周年，是非对错东流去”，钛媒体，2014年11月9日，https://mp.weixin.qq.com/s/mSWWLPjnPKrH8L8gQTe30A

[5]杨培芳，“AT＆T三次拆分的启示”，光明日报，2000-11-29，https://www.gmw.cn/01gmrb/2000-11/29/GB/11%5E18619%5E0%5EGMC1-213.htm 

[6]王晓晔，“反垄断法是维护社会主义市场经济秩序的基本法律制度”，全国人民代表大会，http://www.npc.gov.cn/npc/c12434/c541/201905/t20190522_9993.html

[6]“Standard Oil Co. of New Jersey v. United States”，Cornell Law School，https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/221/1[7]“Breakup of the Bell System”，Wikepedia，https://en.wikipedia.org/wiki/Breakup_of_the_Bell_System

[8]“The Court of First Instance upholds the fine imposed on Deutsche Telekom for its local network access charges between 1998 and 2002”，European Commission,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/cje_08_26

[9]“Standard Oil Co. of New Jersey v. United States”，Wikepedia，https://en.wikipedia.org/wiki/Standard_Oil_Co._of_New_Jersey_v._United_States

[10]“Successors of Standard Oil”，Wikepedia，https://en.wikipedia.org/wiki/Successors_of_Standard_Oil

参考法条

一、《反垄断法》

第四条 反垄断工作坚持中国共产党的领导。国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位，制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。

第五条 国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。第八条 国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。

第二十二条　禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：

（一）以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；

（二）没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；

（三）没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；

（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；

（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；

（六）没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；

（七）国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。本法所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。

二、《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》

第三十五条　经营者同时具备下列条件的，人民法院可以认定其构成反垄断法第二十二条规定的滥用市场支配地位行为：

（一）在相关市场具有支配地位；

（二）实施了被诉垄断行为；

（三）被诉垄断行为具有排除、限制竞争效果；

（四）实施被诉垄断行为缺乏正当理由。

第三十八条　具有市场支配地位的经营者，同时具备下列条件的，人民法院可以初步认定其构成反垄断法第二十二条第一款第三项规定的“拒绝与交易相对人进行交易”：

（一）经营者直接拒绝与交易相对人交易，提出交易相对人明显难以接受的交易条件，或者不合理地拖延交易，致使未能达成交易；（二）经营者与交易相对人进行交易在经济、技术、法律和安全上具有可行性；

（三）拒绝交易行为排除、限制上游市场或者下游市场的竞争。具有市场支配地位的经营者没有正当理由，拒绝将其商品、平台或者软件系统等与其他经营者提供的特定商品、平台或者软件系统等相兼容，拒绝开放其技术、数据、平台接口，或者拒绝许可其知识产权的，人民法院依照反垄断法第二十二条第一款第三项的规定予以认定时，可以综合考虑下列因素：

（一）该经营者实施兼容、开放或者许可在经济、技术、法律和安全上的可行性；

（二）该商品、平台或者软件系统、技术、数据、知识产权等的可替代性及重建成本；

（三）其他经营者在上游市场或者下游市场开展有效竞争对该经营者商品、平台或者软件系统、技术、数据、知识产权等的依赖程度；

（四）拒绝兼容、开放或者许可对创新以及推出新商品的影响；

（五）实施兼容、开放或者许可对该经营者自身经营活动和合法权益的影响；（六）拒绝兼容、开放或者许可是否实质性地排除、限制相关市场的有效竞争；

（七）其他可以考虑的因素。

具有下列情形之一的，人民法院可以认定构成反垄断法第二十二条第一款第三项规定的正当理由：

（一）因不可抗力、情势变更等客观原因无法进行交易或者导致交易条件、结果明显不公平；

（二）交易相对人具有经营状况严重恶化、转移财产或者抽逃资金以逃避债务等丧失或者可能丧失履行交易能力的情形，或者具有不良信用记录、丧失商业信誉、实施违法犯罪等情形，影响交易安全；

（三）交易相对人拒绝接受适当的交易条件，或者不遵守经营者提出的合理要求；

（四）与交易相对人交易将严重减损该经营者的正当利益；

（五）能够证明行为具有正当性的其他理由。

第四十条　具有市场支配地位的经营者，同时具备下列条件的，人民法院可以初步认定其构成反垄断法第二十二条第一款第五项规定的“搭售商品”：

（一）经营者将可以单独销售的不同商品捆绑销售；

（二）交易相对人违背意愿接受被搭售商品；

（三）搭售行为排除、限制相关市场的竞争。

反垄断法第二十二条第一款第五项规定的“附加其他不合理的交易条件”，包括下列情形：

（一）对交易达成、服务方式、付款方式、销售地域及对象、售后保障等附加不合理限制；

（二）在交易对价之外索取缺乏合理依据的费用或者利益；

（三）附加与所涉交易缺乏关联性的交易条件；

（四）强制收集非必要的用户信息或者数据；

（五）附加限制交易相对人改进技术、研究开发新产品等不竞争义务。具有下列情形之一的，人民法院可以认定构成反垄断法第二十二条第一款第五项规定的正当理由：

（一）符合正当的交易习惯、消费习惯或者商业惯例；

（二）为保护交易相对人和消费者利益所必需；

（三）为满足商品安全要求所必需；

（四）为正常实施特定技术所必需；

（五）为维护平台正常运行所必需；

（六）能够证明行为具有正当性的其他理由。

第四十一条　具有市场支配地位的经营者，同时具备下列条件的，人民法院可以初步认定其构成反垄断法第二十二条第一款第六项规定的“对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇”：

（一）经营者就相同商品对交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；

（二）与经营者的其他交易相对人相比，该交易相对人在交易安全、交易成本、规模和能力、信用状况、所处交易环节、交易持续时间等方面不存在影响交易的实质性差异；

（三）差别待遇行为排除、限制相关市场的竞争。具有市场支配地位的经营者向交易相对人销售或者购买商品的价格高于或者低于该经营者在上下游市场中销售或者购买相同商品的价格，形成对交易相对人的利润挤压，足以排除、限制同等效率的交易相对人在相关市场开展有效竞争的，人民法院可以初步认定该经营者构成前款所称差别待遇。认定差别待遇是否具有排除、限制竞争效果，可以综合考虑下列因素：

（一）是否排除、限制经营者与竞争对手之间的竞争；

（二）是否致使交易相对人处于不利竞争地位，并排除、限制其所在相关市场的竞争；

（三）是否损害消费者利益和社会公共利益；

（四）其他可以考虑的因素。具有下列情形之一的，人民法院可以认定构成反垄断法第二十二条第一款第六项规定的正当理由：

（一）根据交易相对人的实际需求实行差别待遇且符合正当的交易习惯、消费习惯或者商业惯例；

（二）针对新用户的首次交易在合理期限内开展优惠活动；

（三）基于公平、合理、无歧视的平台规则实施的随机性交易；

（四）能够证明行为具有正当性的其他理由。

三、《禁止滥用市场支配地位行为规定》

第二十二条　反垄断执法机构认定本规定第十四条所称的“不公平”和第十五条至第二十条所称的“正当理由”，还应当考虑下列因素：

（一）有关行为是否为法律、法规所规定；

（二）有关行为对国家安全、网络安全等方面的影响；

（三）有关行为对经济运行效率、经济发展的影响；

（四）有关行为是否为经营者正常经营及实现正常效益所必需；

（五）有关行为对经营者业务发展、未来投资、创新方面的影响；

（六）有关行为是否能够使交易相对人或者消费者获益；

（七）有关行为对社会公共利益的影响。

作者简介

王俊林 | 律师

邮箱：wangjunlin@yingkelawyer.com

王俊林律师，盈科北京高级合伙人、管委会副主任、盈科全球知识产权法律服务中心主任。兼任国际商会竞争委员会并购控制报告工作组中方专家、中国贸促会第二届经贸摩擦法律顾问委员会委员等社会职务。

王俊林律师长期专注于竞争法（反垄断与反不正当竞争法）、知识产权法及民商领域的诉讼实务及研究，擅于处理上述法律领域涉及的民商事争议解决及合规风险控制等。业务范围包括对企业竞争行为分析及抗辩、反垄断民商诉讼及调查、并购交易及经营者集中反垄断审查申报、不正当竞争及知识产权维权诉讼、网络安全及数据保护、重大民商事诉讼仲裁、合规管理及培训等。

王俊林律师2018年入选司法部千名涉外律师名录，2020年入选北京市律师协会涉外律师人才库。

王俊林律师曾联合主编《反垄断法案例评析》（副主编，2012/6对外经济贸易大学出版社）、《竞争法：规则与案例（第1辑）》（联合主编，2016/10法律出版社）、《竞争法：规则与案例（第2辑）》（联合主编，2020/12法律出版社）、《商业秘密保护实务及案例精解》（2022/8法律出版社），发表专业文章20多篇。