建设工程竣工验收相关疑难问题探讨

【摘要】现行法律规定，建设工程竣工验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格，不得交付使用。据此，工程竣工验收，已成为承包人主张结算款的前提条件。但司法实践中情况比较复杂，发包人可能擅自提前使用在建工程、也可能拖延验收，其约定验收标准可能是低于或高于国家标准等具体情况，导致无法准确界定发包人责任。最高人民法院虽出台多个施工合同司法解释，但这些解释对建设工程竣工验收的规定过于原则。故而我们有必要就建设工程竣工验收的一些疑难问题进行研讨，以请教同仁。

【关键词】建设工程 竣工验收  疑难问题

我们通过鉴别完工、竣工验收、竣工验收备案、保修等概念，而准确界定竣工验收含义。这些相关概念有区别又有联系。

（一）内涵不同

完工是施工方完成合同工作内容。

竣工验收是施工方完工后提交验收报告，建设单位组织五方主体即建设、勘察、设计、监理、施工等单位进行验收。《建设工程质量管理条例》第16条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。  

竣工验收备案是建设单位在竣工验收合格之日起15日内向县级建设行政主管部门备案。《建设工程质量管理条例》第17条规定：“建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。”

保修是竣工验收之日起由施工方承担保修责任，即由施工方对保修期内的质量问题、质量缺陷进行修复。《建设工程质量管理条例》第41条规定：“建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任。”

（二）相互联系

工程完工在先，竣工验收在后；竣工验收不合格的，则需要进行修复；竣工验收合格的，进入竣工验收备案，并启动保修期。《建设工程质量管理条例》第49条规定，“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。…”

（一）竣工验收条件

建设工程竣工验收应当具备下列条件：⑴完成建设工程设计和合同约定的各项内容；⑵有完整的技术档案和施工管理资料；⑶有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；⑷有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；⑸有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”

（二）建设工程质量认定

建设工程质量不符合约定既包括工程质量不符合双方合同约定标准，又包括不符合国家对建筑工程质量强制性规范标准等。具体体现：⑴工程施工中质量问题。如施工方未按图纸和技术规范施工造成质量问题；又如施工方未按设计要求和技术规范和合同要求对建材、配件和设备进行检验，使用不合格的建筑材料、构配件、设备造成的工程质量问题。⑵完工到竣工期间质量问题。如阳台积水、漏水等质量问题。⑶保修期内质量问题。建筑物在合理使用寿命内，地基基础、主体结构的质量问题；又如竣工后屋顶、墙面渗漏问题。

（三）约定质量标准与国家强制性标准不一致

建设工程质量关系到人民群众生命财产安全，关系到国家利益和公共安全。合同约定质量标准低于国家强制性标准，该约定无效。建设工程发生质量缺陷时，承包人应当按照国家强制性标准承担修理或返工、改建等责任。而当合同约定质量标准高于国家强制性标准，如合同约定工程必须获得鲁班奖等，该约定有效。承包人的工程质量虽符合强制性标准但未达到约定标准的，应承担合同约定的违约责任。

《实施工程建设强制性标准监督规定》（建设部第81号令）第3条规定：“本规定所称工程建设强制性标准是指直接涉及工程质量、安全、卫生及环境保护等方面的工程建设标准强制性条文。国家工程建设标准强制性条文由国务院住房城乡建设主管部门会同国务院有关主管部门确定。”

《北京高院施工合同解答》第27条规定：施工合同约定的工程质量标准与国家强制性标准不一致的是否有效?  建设工程施工合同中约定的建设工程质量标准低于国家规定的工程质量强制性安全标准的，该约定无效;合同约定的质量标准高于国家规定的强制性标准的，应当认定该约定有效。

（一）常规程序

建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。《最高法院施工合同解释》第14条（1）款规定的竣工验收合格之日应当以承包人、发包人、设计单位和监理单位等各方在工程验收联议单上签字的时间为验收合格之日。

《建设工程施工合同》（示范文本）第二部分通用条款第13.2.3条规定：“竣工日期  工程经竣工验收合格的，以承包人提交竣工验收申请报告之日为实际竣工日期，并在工程接收证书中载明；因发包人原因，未在监理人收到承包人提交的竣工验收申请报告42天内完成竣工验收，或完成竣工验收不予签发工程接收证书的，以提交竣工验收申请报告的日期为实际竣工日期；工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有工程之日为实际竣工日期。”

    如：宁夏众鑫诚房地产开发有限公司与宁夏功达建筑工程有限责任公司建设工程施工合同纠纷再审案。其裁判要旨为：在双方就实际竣工日期发生争议时，应以竣工验收合格之日为准；竣工验收备案只是竣工验收后建设单位所应办理的手续，是否确定竣工验收备案表不能作为认定工程是否已竣工验收的依据。

（二）特殊情况

1.承包人单方办理竣工验收手续

建设工程竣工后，发包人应当按照相关施工验收规定及时组织验收。验收既是发包人的义务，亦是发包人的权利。承包人未经发包人同意对工程组织验收，单方向质量监督部门办理竣工验收手续的，侵害了发包人工程验收权。质检部门出具验收报告不符合法定验收程序，不产生相应法律效力。

如：威海市鲸园建筑有限公司与威海市福利企业服务公司、威海市盛发贸易有限公司拖欠建筑工程款纠纷案（载《最高人民法院公报》2013年第8２期）。最高法院认为，竣工验收既是发包人的权利，也是发包人的义务。发包人对建设工程组织验收，是建设工程通过竣工验收的必经程序。…鲸园公司在未经旅游基地同意情形下，单方向质监站办理竣工验收手续，申报质量评定等级，侵害了福利公司作为工程发包人的权利，导致质监站对该工程验收出具的工程竣工验收报告及工程优良评定证书，不符合法定程序，不能产生相应的法律效力。鲸园公司依照质监站出具的工程竣工验收报告及工程优良评定证书主张工程已经竣工验收，且质量优良，福利公司应当支付工程优良奖的理由不成立，本院不予支持。 

《建设工程质量管理条例》第58条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。”

《建筑法》第61条规定：“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。  建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”　

2.发包人提前擅自使用

⑴发包人提前擅自使用的法律意义

承包人举证证明发包人擅自使用事实，具有重要法律意义。其一、质量方面。发包人擅自使用工程，视为工程验收合格；免除承包人的部分质量责任（承包人只对地基基础与主体结构质量负有民事责任）其二、工期方面。发包人擅自使用的，以转移占有之日为竣工日期。其三、价款方面。发包人擅自使用的，其相应支付节点视为届满，承包人可按合同约定程序向发包人提交竣工结算书。发包人擅自使用的，该时点也是计算利息的考核指标。利息起算点有约定，按约定；没有约定或约定不明，工程交付日即为利息起算日。

⑵ 发包人擅自使用未竣工工程，后发现质量问题

《合同法》第279条已明确规定，建设工程必须经竣工验收合格后，方可交付使用;未经验收或者验收不合格，不得交付使用。如发包人在未经验收的情况下就先行使用了竣工工程，就视为其认可了承包人的工作成果，对自己权利的放弃。工程尚未竣工验收，发包人擅自使用后又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持;但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构工程质量承担民事责任。据此，发包人应承担提前使用未竣工工程风险，但地基基础和主体结构质量问题除外。

《合同法》第279条规定：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量验收标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。”

《最高法院施工合同解释》第13条规定，“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。”

⑶业主擅自使用部分单项工程，可否作为整个工程实际竣工时间？

业主未经竣工验收，擅自使用部分单项工程，业主使用时间只能视为该单项工程的实际竣工时间，不能作为整个工程的实际竣工时间。具体存在两种情况：其一、合同中已约定了每个单项工程的竣工日期,可以将业主使用该单项工程的日期作为该单项工程竣工日期；但不能以此作为整个工程竣工日期。其二、合同只约定了整个工程竣工日期，而未约定每个单项工程竣工日期。不应将业主使用单项工程竣工时间视为整个工程竣工时间。如：佛山市高明区高建电影发展有限公司诉佛山市高明合水建筑工程公司等建设工程施工合同纠纷案 。其裁判要旨为：发包人不组织竣工验收而擅自使用建设工程的，以转移占有建设工程之日为竣工日期；工程竣工验收由建设单位负责组织实施。发包人不组织竣工验收，又擅自使用建设工程的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。发包人支付工程款的条件已成就，其无权拒付工程款，并应承担迟延付款的利息。

⑷承包人同意发包人提前使用的后果

工程未经验收情况下，无论承包人是否书面同意发包人提前使用，承包人依旧按照法律规定对地基基础、主体结构的质量问题承担民事责任建设工程是种特殊的产品，工程经竣工验收合格后方可使用是国家法律、行政法规强制性规定。不属于双方自由协商的内容。因此，即使双方合意发包人可以使用未经竣工验收合格的工程，也不能改变“擅自使用”这一性质。据此，发包人擅自使用工程的，发包人无权向承包人主张非结构性的一般质量问题，但地基基础和主体结构除外。  

如果当事人有权通过协议方式提前使用未验收工程，将不利于建筑市场的持续健康发展，造成严重的后果。其一、损害了承包人的合法权益。发包人会利用优势地位，迫使承包人出具书面意见同意其提前使用未竣工的工程。当承包人讨要工程欠款，发包人又会以工程质量有问题拒绝支付，甚至反诉要求承包人赔偿损失。其二、损害公共利益。当房产公司挂靠施工单位自行组织施工时，发包人、实际施工人已然混同，无法保证工程质量。该工程未经竣工而在使用中发生质量问题，责任人无法界定。

工程未经验收情况下，即使承包人同意发包人提前使用，仍应认定发包人擅自使用。“百年大计、质量第一”，建设工程案件的审判应始终坚持将建设工程质量的认定放在首位。根据《建筑法》《建设工程质量管理条例》等相关规定，建设工程经验收合格的，方可交付使用；使用未经竣工验收合格的建设工程属于应受处罚的违法行为，即使承包人同意发包人提前使用，仍应认为该行为具有违法性。

3.发包人拖延验收

⑴发包人承担违约责任。

承包人向发包人提交竣工验收报告，发包人无正当理由拒绝验收的，应当按照合同约定承担违约责任。《杭州中院工程实务解答》第5条规定：“承包人向发包人提交竣工验收报告，发包人无正当理由拒绝验收的，或因发包人无正当理由拒绝提供验收资料而导致无法验收的，如何认定处理？答：在上述情形下，发包人的做法可视为放弃工程验收的权利，可推定该工程已验收合格。”《建设工程施工合同》（示范文本）第二部分通用条款第 13.2.2条规定：“竣工验收程序… 除专用合同条款另有约定外，发包人不按照本项约定组织竣工验收、颁发工程接收证书的，每逾期一天，应以签约合同价为基数，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率支付违约金。”

⑵拖延验收后发现质量不合格  

发包人拖延验收，但验收后质量确实不合格，需要返工，竣工日期确定应当具体情况具体分析。《最高法院施工合同解释》所称的竣工验收报告应为工程竣工报告。根据《建设工程质量管理条例》第16条的规定，承包人除提交工程竣工报告外，还应向建设单位提交施工管理资料、工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告、工程保修书等验收必备材料。若因上述资料承包人未能提供设备，致使发包人无法验收的。不能视为发包人拖延验收。如果发包人拖延验收，但验收后质量确实不合格，需要整改或返工的，可以参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中关于商品房交付使用的规定，即交付使用必须具备质量合格的条件，如果质量不合格，那么提交工程竣工报告之日不应认定为竣工之日。竣工日期应当以工程质量合格为前提。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《商品房买卖合同合同解释》）第12条规定: “因房屋主体结构质量不合格不能交付使用，或者房屋交付使用后，房屋主体结构质量经核验确属不合格，买受人请求解除合同和赔偿损失的，应予支持。” 

1.应旭升：《合同管理筑起民企维权防线》，《施工企业管理》

2.沈琼华：《浅析建筑企业“内部承包”》，《建筑业法律服务实务》，2009版。

3.贾劲松、潘全民、周峰等：《建设工程施工合同案件裁判要点与观点》（法律出版社 2016.6）

4.邬砚著《建设工程合同纠纷254个裁判规则深度解析》，（法律出版社2019.3）

5.林一著《建设工程施工纠纷案件审判实务》，（法律出版社2015.5）

6.李琪著《以起诉方式解除合同解除时间的确定》，载《民事审判指导与参考》（2017年第4期）。