问：村民委员会对村民宅基地审批申请不予受理、怠于审查或不予申报时，是否可以成为行政诉讼的被告？

答：在法教义学意义上，《村民委员会组织法》规范结构的不确定性较高，对村民委员会行使职权的定性及边界仍不清晰。这也导致司法实践中产生了较大争议，拒绝受理的保守型司法政策大行其道。但从法社会学意义上看，村民委员会在基层社会治理的语境中大量扮演着政府管制代言人角色，并实际协助政府部门履行行政管理职能。故村民委员会对村民宅基地申请的初审行为定性为行政行为为宜。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条的规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”村民委员会可以作为行政诉讼被告的前提包括两大要素：有法律、法规、规章的授权，以及属于履行行政管理职责的事项。

上述问题的呈现背后反映的是对以下两个核心问题的理解：一是村委会履行对村民申请宅基地初步审核是否属于“法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”。二是村民委员会对村民宅基地申请的初步审核是否属于《村民委员会组织法》第二十四条第六项规定的“宅基地的使用方案”事项。

2018年7月23日，经最高人民法院行政审判庭参与研究发布的《第一巡回法庭巡回区四省区行政审判法律适用若干疑难问题的意见》认为：“就现行法律、法规、规章规定来看，审判实践中尚未发现法律、法规、规章授权村委会或村民小组行使行政权的情形。……村委会或村民小组行使村民自治权的行为，不属于行政行为。根据《村民委员会组织法》第三十六条规定，村民委员会或村民小组行使自治权的决定侵犯村民合法权益的，可以通过民事诉讼解决，或者向乡镇政府举报，由乡镇政府依法行使监督权，责令其纠正。”

但经修订于2021年9月1日施行的《土地管理法实施条例》新增第三十四条，对《土地管理法》第六十二条进行细化，从行政法规角度对村民委员会或农村集体经济组织履行宅基地审批初审职能作出明确的规定。其实，在基层社会治理过程中，村民委员会的功能往往聚焦在协助甚至代替政府部门行使行政管理职能，将《土地管理法实施条例》第三十四条规定理解为一种行政管理职能的授权也更为切合实际。

村民的宅基地申请审批，需先由村民向村民委员会提出申请，经集体讨论通过并在本集体范围内公示后，再报送乡镇人民政府的审核。根据全国人大常委会法工委编写的《村民委员会组织法释义》所述“村民委员会协助乡镇政府开展工作，是指协助与本村有关的、属于乡镇政府职责范围内的各项工作，包括环境与资源保护、土地管理……”[1]村民委员会在这一过程中行使的村集体内部初步审核的职能，实际上属于《村民委员会组织法》第五条第二款规定的协助乡镇人民政府开展工作事项。

“在特定情形下，村民委员会或者居民委员会根据法律、法规的授权行使行政管理权限。例如一些地方，如黑龙江的地方性法规规定了村民委员会的职权包括……宅基地审批等行政管理职权。”[2]村民委员会的初步审核虽并非最终的审核决定，属于过程性行政行为，但若村民委员会对村民提出的申请不予受理、怠于受理或者否定村民宅基地申请，将直接终止村民申请宅基地的后续批准程序，对村民获批宅基地的权利产生了直接现实的根本性不利影响，因而也应当属于行政诉讼的受案范围。

(二）关于宅基地申请审批与宅基地使用方案决定的区分问题

《村民委员会组织法》第二十四条第六项规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……”全国人大常委会法工委编写的《村民委员会组织法释义》认为该条规定属于村民自治条款事项。“宅基地使用方案是指村民委员会根据国家法律、法规和政策的有关规定，结合本村实际，为规范村民宅基地的使用管理，如村民申请用地建房应具备的条件、如何依法合理利用土地、如何严格执行村庄集镇规划等方面的行为，而制定出的对全村包括各村民小组的村民具有普遍约束力，并且能反复适用的规定或方案。需要注意的是，不能把单个村民建房申请事项等同为宅基地使用方案。宅基地使用方案是村民委员会审核村民建房申请的标准和依据，村民建房申请不能适用本条规定由村民会议来讨论决定，应适用土地管理法的规定。”[3]由此可见，宅基地使用方案属于村民自治范围，并不属于行政管理职责事项。

最高人民法院（2017）最高法行申150号行政裁定书也认为：“《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第六项规定，涉及宅基地的使用方案，经村民会议讨论决定方可办理。因此，南塘村委会对本村宅基地分配事项通过民主讨论后作出的决定，是村集体内部的管理行为，属于法律规定的村民自治范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围。”

因此，宅基地分配方案属于适用于全体村民的针对宅基地分配所需条件的事项，属于村民自治的事项，其在符合法律、法规、规章规定的前提下无需行政机关进行审核。

三、宅基地审批事项中村委会做行政诉讼被告有利于实质性化解争议

村委会是否受理村民申请、是否依法组织召开村民代表会议、是否在宅基地申请书签署意见等事项将直接影响到村民能否获得宅基地审批申请。若村民委员会在宅基地审批事项中不能作为行政诉讼被告，则根据《村民委员会组织法》第三十六条规定，村民可以提起民事诉讼或者向乡镇人民政府举报。基于此请求权，村民还可能直接对乡镇人民政府提起履行法定职责之诉。但在此类案件中，法院基于担忧案件数量激增、不确定法律概念难以解释、矛盾激烈不易化解种种因素的考量，往往以未经村委会提交申请审核材料为由予以驳回起诉，因此导致村民有关宅基地审批的行政诉讼案件一直处于程序空转的尬境。故将村民委员会不予受理、怠于审查或拒绝宅基地审批申请纳入行政诉讼受案范围，通过行政诉讼围绕村民是否实现“户有所居”进行实质性审查，将有利于一揽子解决宅基地申请及审批程序里的争议。

综上，村委会在村民宅基地审批案件中能否做行政诉讼被告，关键在解决作为村民自治组织的村民委员会行使村民自治权与行政管理职权的界限问题。尤其是进入诉讼阶段后，在文义解释、体系解释仍无法消弭争议时，应当基于“户有所居”的立法目的，将村民委员会对于宅基地申请的前置性审批行为纳入行政诉讼受案范围。

[1] 李飞主编：《中华人民共和国村民委员会组织法释义》，法律出版社2010年版，第28页。

[2]最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第145-146页

[3] 李飞主编：《中华人民共和国村民委员会组织法释义》，法律出版社2010年版，第113页。

作者简介：周游、李巧玉 律师