【摘要】：《政府信息公开条例》修改后受到各界的广泛关注，尤其是第三十五条“行政机关认为申请人申请的数量、频次超出合理范围的，可以要求申请人说明理由”，但对于适用该条没有具体的操作指引。本文基于司法判例以及笔者担任政府法律顾问期间的实务经验，结合相关法律规定对数量、频次超过合理范围、申请理由合理性的认定以及相关期限问题予以探讨。

一、申请理由的适用对象——依申请公开的政府信息

在“蒋明德与东海县驼峰乡人民政府行政监督一审”一案中[1]，法院认为原告蒋明德向被告驼峰乡政府申请公开的驼峰乡省万顷良田工程建设项目区，赵某所建温室大棚的地点、总数量、投入使用的数量等政府信息，具体、明确，且是被告在履行职责过程中制作、保管的政府信息，驼峰乡政府依法是该信息的公开义务主体。被告若认为原告申请的数量、频次超出合理范围的，可以要求申请人说明理由。
      在“刘利民与孟津县自然资源局、洛阳市自然资源和规划局资源行政管理”一案中[2]，刘利民多次向多个行政机关申请公开涉及其村集体土地征收的政府信息，行政机关认为申请人的行为符合《条例》第三十五条的规定，要求其出具说明，刘利民不服提起诉讼。法院认为征收土地公告对于保障被征地农民的合法权益具有重要意义，属于行政机关应当主动公开的政府信息。对于政府应主动公开的信息，申请人不受《条例》第三十五条关于数量与频次的限制，也无需说明理由。
      从两案看，司法裁判观点认为第三十五条并不适用于政府主动公开的政府信息申请。笔者认为该观点，从《条例》体例看，第三十五条规定在第四章依申请公开部分，且主动公开的政府信息属于政府保障公民知情权的法定义务，公民无需说明理由当然享有相关政府信息的知情权。据此，政府主动公开的政府信息申请不得要求申请人说明理由。

二、申请理由的前置条件——数量、频次超过合理范围
      目前，法律并未对数量、频次超出合理范围进行明确，行政机关需自行判断。行政机关在作出判断时应遵循合理性原则，即行政行为的内容应该合乎情理（合乎规律、政策、道德和常理）[3]。2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中将合理行政解释为:行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。基于上述要求，笔者从现行法规、司法判例、政府规范文件中总结合理范围的适用，从而为行政机关提供参考。
（一）相关法律规定

    《政府信息公开信息处理费管理办法》（以下简称《信息处理费管理办法》）第四条[4]规定，一个自然月内累计申请10件以上的，按件收费。根据《办法》的制定目的以及收费办法，可以推定同一申请人一个自然月累计申请10件以上即为数量和频次明显超过合理范围。
    《广东省政府信息公开申请办理答复规范》（以下简称《答复规范》）中规定申请数量、频次明显超过合理范围通常包括三个方面：①申请人一次性提交大量申请；②申请人不间断地提交申请；③申请人反复进行复议或诉讼。根据《答复规范》，判定数量、频次超过合理范围除却当事人申请的数量和频次外，还可以从申请人的反复复议或诉讼来判定。
（二）司法案例

     在“上诉人何世青诉被上诉人南京市规划和自然资源局、江苏省自然资源厅政府信息公开答复及行政复议”一案中[5]，原告何世青向被告市规资局邮寄提交306份《政府信息公开申请表》，申请公开南京市建邺区江心洲街道白鹭村何翠香等306人的规划建设许可证。法院认为原告信息公开申请的数量之大，明显超过合理范围。在“陈昌蓉、四川天府新区公园城市建设局城乡建设行政管理”一案中[6]，自2019年5月到12月，陈昌蓉向天府新区公园城建局及四川天府新区成都管理委员会申请公开××路项目相关建设、规划信息公开12次，39项，法院也认为原告申请公开政府信息的频次、数量均超出合理范围。在“杨春霞、郑州高新技术产业开发区管理委员会二审”一案中[7]，法院认为杨春霞以其个人的名义以及无民事行为能力人王梅荣的名义，不间断地甚至同时向不同行政机关申请获取所谓政府信息，并且提起大量行政诉讼，存在滥用诉权的行为，行政机关要求其说明理由并无不当。
（三）数量、频次的认定标准

     通过对比《信息处理费管理办法》与司法判例中对数量、频次的认定标准，可以看到司法实践中行政机关的认定标准并不是按照一个自然月来计算，其采取的是个案标准，根据个案的具体情况做出判断。个案判断虽可以根据不同的情况具体做出决定，但对“合理范围”的认知是仁者见仁智者见智的，极易引起对行政机关是否合理行政的质疑。综上，笔者建议将数量、频次的认定标准具体化，既可以保障行政机关不滥用权力，促进合理行政；也能有效引导申请人理性行使知情权。笔者建议借鉴《办法》的规定，申请人在一个自然月内累计申请的件数超过10件或申请人反复提起行政诉讼或者复议的，可认定为申请人的数量、频次超出了合理范围。
三、如何判定申请理由的合理性
     从《条例》第三十五条看，行政机关对理由合理性判定有自由裁量权。“行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法的目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力”[8]。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出，行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当（适当性原则）；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式（必要性原则）。综上，行政机关在对申请理由的合理性进行判定时，需依照《条例》的制定目的[9]公正合理的做出判定。
     在“贾友宝与中国银行保险监督管理委员会信息公开二审”一案中[10]，原告向被告申请公开就保险消费者购买人身保险产品的相关风险提示或公告、在线申请平台字数符号限制的依据及审批表、2017-2019年的运维费用和财政预决算等。法院认为原告近年来反复、大量地向同一行政机关或者不同的行政机关提出信息公开申请，并且要求公开的信息与其自身权益缺乏相关性，行政机关作出不予处理的决定并无不妥。在王浩庆、王龙江行政监察(监察)二审一案中[11]，被告认为原告的申请理由与自身权益无关，不合理，作出了不予处理的决定。经审理，法院也认为原告对被告的理由回复说明中没有明确申请信息公开与自身生产、生活等相关理由，行政机关对此作出不予处理的决定是合法的。
     从上述案例可知，行政机关与法院以申请人所申请的信息是否与自身权益具有相关性作为申请理由是否合理的判定标准。从《条例》的制定目的来看，政府信息公开是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。当申请人申请的数量、频次超出合理范围被要求说明理由时，行政机关对理由合理性的判定应考量是否与申请人的生产、生活、经济社会活动相关即信息是否与申请人自身权益具有相关性。

四、依据第三十五条处理的期限问题
     行政机关在处理申请理由是否合理的政府信息公开中，涉及到的期限有：告知申请人说明理由的期限；申请人提交说明理由的期限；行政机关的答复期限。规定不明确使得行政机关在处理有关事务时难以把握“合理”的界限。笔者认为可以参考《条例》相关规定以及司法判例对期限进行确定。
（一）告知申请人说明理由的期限
     在乔超超、安徽省太和县人民政府再审审查与审判监督行政裁定一案中[12]，太和县政府于2019年6月4日收到乔超超的申请，6月19日要求乔超超对申请信息公开的理由进行说明。在杨春霞、郑州高新技术产业开发区管理委员会二审行政裁定一案中[13]，被告于7月13日收到原告的政府信息公开申请书，7月20日要求原告说明理由。
     从上述案例来看，行政机关在7日内或者15日内要求申请人说明理由，未在实务中形成统一的期限规范。关于是否参照适用《条例》中自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正的规定，笔者认为不应适用7个工作日的规定。首先，《条例》并未规定告知申请人说明理由的期限需按照7个工作日或者参照补正的有关规定。其次，政府信息公开申请的内容在《条例》中有明确规定，行政机关依规定审核即可。而要求说明申请理由的前置条件为申请人申请信息公开的数量、频次超过了合理范围，行政机关在作出认定时，需对申请人之前的申请信息进行统计、加工，或是对此次的大量申请进行分析认定，工作量较大，应给予行政机关较长的期限来处理相关事项。行政机关对于数量、频次的认定在实质上相当于对申请人所作出的处理答复，应适用行政机关在收到申请书之日起的20个工作日内作出答复的规定。
（二）申请人提交申请理由的期限
     根据《广东省政府信息公开申请办理答复规范》格式文书中对于要求说明理由文书的规定：申请人申请公开的信息数量、频次明显超过合理范围，请在15个工作日内说明理由，逾期不说明理由被视为撤回信息公开申请。
     在宋效玉与惠东县自然资源局、惠东县人民政府其他行政管理一案中[14]，行政机关要求申请人在收到说明理由告知书之日起15个工作日内说明理由。
     综上，笔者认为可参考15个工作日的期限，要求申请人在该期限内提交申请理由。同时，参照《条例》第三十条、第三十三条的规定，补正期限、征求意见的期限均不计入答复期限申请人说明理由的期限也不应计入答复期限，答复期限从行政机关收到说明理由之日起重新计算。
（三）答复期限
1.申请理由不合理的答复期限

     行政机关认为申请理由不合理的可以作出不予处理的决定。在曾文宣、武汉市自然资源和规划局资源行政管理一案中[15]，被告于2019年11月12日收到原告的理由说明，2019年11月18日作出了不予处理的决定。从上述可以看出，行政机关作出不予处理的决定是在20个工作日的范围内的。笔者认为行政机关作出不予处理的答复与一般性政府信息公开件相比工作量并未增加，应适用《条例》中对申请信息公开的答复期限20个工作日的一般性规定。
2.申请理由合理的答复期限

     行政机关认为申请人的申请理由合理的，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。目前对于申请理由合理的答复期限存在两种观点。第一种观点：行政机关认为申请理由合理的答复期限为20个工作日+延长不超过20个工作日+延长答复的合理期限。第二种观点：行政机关认为申请理由合理的答复期限为20个工作日+延长不超过20个工作日。两种观点的争议之处在于“无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人”的期限究竟为20个工作日还是不超过40个工作日。
     笔者认为《条例》第三十三条规定行政机关应在20个工作日内对信息公开申请进行答复，需要延长答复的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。第三十三条已是考虑到行政机关在处理复杂件时需要较长的时限，所以规定行政机关可以延长不超过20个工作日。换言之，行政机关处理政府信息公开的最长答复期限不得超过40个工作日。因此，笔者赞同第二种观点，其更具有合理性且与《条例》规定的体系相契合。反观第一种观点，超过40个工作日的答复期限，不仅与《条例》规定的不超过40个工作日的答复期限逻辑不相适应，而且过于冗长的答复期限不利于保障申请人的知情权，行政机关的工作效率也会低下，不利于提高政府公信力。
     综上，笔者建议行政机关认为申请理由合理的，应在20个工作日内做出答复，无法在20个工作日内答复申请人的，经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，可以延长不超过20个工作日。

五、结论
     对于政府信息公开申请的数量、频次超过合理范围的，行政机关可以要求申请人说明理由，这是《条例》修订的亮点之一。一方面引导了申请人合理行使申请政府信息公开的权利，避免了权利的滥用；另一方面行政机关通过对申请理由不合理的申请不予处理来减轻行政机关的负担，提高工作效能，一举两得。但是笔者认为对于要求申请人说明申请理由的适用程序需要有明确的参考标准，稍有不慎行政机关就会面临行政复议、行政诉讼风险。笔者认为申请人一个自然月内累计申请的件数超过十件或者申请人大量提起行政复议、行政诉讼的，都可认定为数量、频次超过合理范围。行政机关应在收到申请书之日起20个工作日内要求申请人在15个工作日内向行政机关说明理由，说明理由的期限不计入答复期限。行政机关认为理由不合理的，应在20个工作日内作出不予处理的决定；认为理由合理的，但是无法在20个工作日内答复申请人的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。以上仅为笔者的个人观点，以期相关部门尽快做出与适用申请理由有关的具体规范，使行政机关合理行使权力，降低被行政复议和行政诉讼的风险，同时也可以引导公民合理行使政府信息公开的权利，让第三十五条实施的目的落到实处。

【参考案例】

[1]参见(2019)苏0791行初579号。2019年10月31日，原告蒋明德向被告驼峰乡政府寄送《政府信息公开申请表》，要求驼峰乡政府向其公开如下信息：1、驼峰乡省万顷良田工程建设项目区，赵某所建温室大棚的地点、总数量、投入使用的数量；2、赵某所承包土地的面积是多少，长、宽各为多少，土地的四至范围。被告收到该申请后，在法定期限内未向蒋明德作出答复。原告不服，向本院提起诉讼。

[2]参见(2020)豫7102行初201号。

[3]参见罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社１９９６年版，第６２页。

[4]参见《政府信息公开信息处理费管理办法》第四条：按件计收执行下列收费标准：

（一）同一申请人一个自然月内累计申请10件以下（含10件）的，不收费。

（二）同一申请人一个自然月内累计申请11—30件（含30件）的部分：100元/件。

（三）同一申请人一个自然月内累计申请31件以上的部分：以10件为一档，每增加一档，收费标准提高100元/件。

[5]参见(2021)苏01行终251号。

[6]参见(2021)川01行终450号。

[7]参见(2020)豫行终3206号。

[8]参见姜明安：《论行政自由裁量权及其法律控制》，《法学研究》1993年第1期，第44页。

[9]参见《政府信息公开条例》第一条：为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。

[10]参见（2020）京行终6785号。

[11]参见(2020)鲁07行终406号。2020年3月12日，被告潍坊市自然资源和规划局坊子分局受理原告王浩庆等14人提交的25份政府信息公开申请，原告于2020年3月16日就申请政府信息的目的、用途、理由提交说明材料，被告认为原告提交的申请理由不合理。法院认为从原告于2020年3月12日递交的政府信息公开申请书共计25份，在1-24号申请书中，原告明确表述为“依法申请政府信息公开，了解王正之的有关情况，对其它单位和用地工厂无关”，在没有编号的申请书中明确表述为“因举报南眉村党支部书记、村主任王正之贪污土地补偿费的问题……”，因此，从原告申请的内容目的上看，其申请信息公开的目的用途等不是为了自己的日常的生产、生活等需要，且原告对被告的回复说明中也没有明确申请信息公开与自身生产、生活等相关理由，因此，被告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条的规定，对原告于2020年3月12日申请的25份政府信息公开申请作出的坊自公开不字【2020】001号政府信息公开申请不予处理告知书合法。。

[12]参见(2020)最高法行申12817号。

[13]参见(2020)豫行终3206号。

[14]参见(2020)粤1322行初407号。

[15]参见(2021)鄂01行终69号。

作者简介：何佳宾律师 武晶律师助理