人民法院案例库入库编号：2024-12-3-001-003

案号：（2021）京03行终98号

关键词：行政/行政处罚/投标文件一致/串通投标行为

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案例名称

某图书公司诉北京市石景山区财政局、北京市财政局行政处罚案

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基本案情

2018年12月25日，北京市石景山区某办事处委托某技术咨询公司就涉案项目进行公开招标。《招标文件》中规定，投标截止时间以后不得修改投标文件。2019年1月3日，某图书公司、甲公司、乙公司等五家公司报名参与了涉案项目投标。1月16日，某图书公司向某技术咨询公司递交了投标文件，技术咨询公司工作人员袁某接受并签字。同日，某图书公司中标。

1月21日，北京市石景山区财政局收到关于涉案项目的举报。北京市石景山区财政局经初步调查发现某图书公司投标时递交的投标书与甲公司、乙公司的投标书中存在三处内容异常一致情形，故于4月29日进行立案调查。12月23日，北京市石景山区财政局作出处罚决定。某图书公司对处罚决定不服，向北京市财政局提出行政复议申请，北京市财政局于2020年5月14日作出《复议决定书》。某图书公司对行政处罚和行政复议决定不服，提起行政诉讼。

另查，2019年1月11日，某图书公司向甲公司转账30000元押金，甲公司于同日将该笔押金转给某技术咨询公司，用途为“某街道综合文化中心投标保证金”。１月24日，某技术咨询公司将该笔保证金退还甲公司，后甲公司又于同日将其退还某图书公司。

北京市通州区人民法院于2020年11月27日作出（2020）京0112行初427号行政判决：驳回某图书公司的诉讼请求。某图书公司不服，提起上诉。北京市第三中级人民法院于2021年1月22日作出（2021）京03行终98号行政判决：驳回上诉，维持原判。

03

裁判理由

法院生效裁判认为，本案争议焦点：（一）北京市石景山区财政局认定某图书销售公司、甲公司与乙公司之间构成串通投标行为所依据的某图书销售公司递交的投标书是否合法有效；（二）某图书销售公司、甲公司与乙公司之间是否构成串通投标行为，被诉处罚决定认定事实是否合法。

关于投标书的问题。根据《招标投标管理办法》第三十二条、第三十三条以及案涉招标文件的相关要求来看，投标标书以纸质版正本为开标文件，开标后投标文件不得修改。因此，应认定相关电子版投标文件存在开标后修改的情况，不影响北京市石景山区财政局依照纸质正本投标文件依法进行调查。由此，则需要核实北京市石景山财政局据以作为处罚的依据——纸质版正本标书是否存在修改。对此，应当认可北京市石景山区财政局的调查行为，理由如下：第一，某技术咨询公司作为本次采购单位的代理公司，其收取的相关投标文件在没有证据证明存在篡改且其与被调查的违法行为不存在利害关系的情况下，某技术咨询公司向北京市石景山区财政局提交的纸质版正本投标文件应认定为合法的投标文件，应作为被调查的投标文件；第二，如果如某图书公司所述，相关电子版投标文件在开标后被修改，那么可能导致纸质版投标文件亦被修改，根据某图书公司提交的微信聊天记录来看，这种修改行为实际上系某图书公司为逃避北京市石景山区财政局的调查进行的证据替换行为，反而证实了某图书公司存在串标的情形，相关不利法律后果理应由某图书公司自行承担。

关于串通投标行为的认定问题。根据《政府采购法》第二十五条第一款、《招标投标管理办法》第三十七条第（四）项的相关规定，本案中，经比对，某图书公司投标时递交的投标书商务与技术册第167页图片与甲公司投标书商务与技术册第25页第2张图片异常一致；投标书商务与技术册第211页2.10.1日常运营服务（日日常开放）的内容与甲公司投标书商务与技术册第47-48页2.10.1日常运营服务（日日常开放）的内容异常一致；投标书商务与技术册第228-229页3.预防、预警管理体系的内容与乙公司投标书商务与技术册第54-56页3.预防、预警管理体系的内容异常一致，北京市石景山区财政局根据三处内容、字体、字号、换行等格式完全一致的情况，结合2019年1月11日、2019年1月24日，某图书公司、甲公司、乙公司之间存在的30000元转账与退款行为，经询问、听证，最终认定某图书公司、甲公司与乙公司构成投标文件异常一致的情形，属于串通投标，在此基础上，北京市石景山区财政局综合考虑某图书公司违法行为的性质、情节，对其作出被诉处罚决定，事实清楚，依据正确，处罚幅度并无不当。

04

关联索引

《中华人民共和国政府采购法》第25条第1款

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第37条第4项

一审：北京市通州区人民法院（2020）京0112行初427号行政判决（2020年11月27日）

二审：北京市第三中级人民法院（2021）京03行终98号行政判决（2021年1月22日）

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实务拓展

串通投标是当前市场竞争中比较常见的顽疾。如何认定串通投标行为以及串通投标行为的法律后果，招标投标法及其实施条例和政府采购法及其实施条例对此已有明确细致的规定。但从招标文件编制的角度，除了可以将禁止串通投标以及串通投标行为的法律后果落实到招标文件当中，招标人还可以在不违反法律、行政法规强制性规定的情况下，在招标文件中规定一些约束条款，从而增强对于串通投标行为的规制，减少串通投标现象的发生。

比如，有的招标人在招标文件中约定：“经查实围标串标的，投标保证金不予退还”。这样的约定是否有效？如虽有围标串标行为，但未因此中标，保证金还能不能要回来？司法实践对此是如何处理的？

重庆市就曾发生过一起这样的案例，该案历经重庆市黔江区人民法院一审（案号：（2017）渝0114民初8521号）、重庆市第四中级人民法院二审（案号：（2019）渝04民终579号）、重庆市高级人民法院再审审查（案号：（2019）渝民申3008号），三级法院均给出了一致的结论——约定有效，不予退还保证金合法有据。

该案系由两名自然人挂靠四家公司，参与一所中学学生宿舍及食堂改扩建工程的投标而引发。其中一家未中标的公司要求退还投标保证金未果后，便提起了前述诉讼。

该公司主张，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十五条第四款规定：编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件和招标文件，应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本。在国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本中，不存在围标串标不予退还保证金的规定。招标文件中的相关规定，违反了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十五条第四款的规定，明显加重了投标人的责任，应为无效，不能作为定案的依据。

法院则认为，编制招标文件时使用有关部门制定的标准文本，并不排斥招标人结合招标项目具体特点和实际需要对相关内容进行补充、细化和修改。案涉招标文件规定，经查实围标串标的，投标保证金不予退还，这一规定与标准文本的内容并不抵触，亦未违反法律、行政法规的强制性规定，属于有效条款。投标保证金是对投标人在投标过程中违约或使用不正当手段的约束，故招标文件中的投标保证金条款具有相对独立性。投标人在投标阶段可以选择是否接受招标文件的规定，并自由决定是否选择投标，但一经投标并缴纳相应的保证金，该规定对其即产生约束力。况且，两名自然人同时挂靠四家投标单位投标，表面上是几家单位在参与，实际上是二人在背后操纵，二人挂靠公司围标的行为严重扰乱了正常的招投标工作秩序，有违规行为的投标单位依法应当承担相应的法律责任。招标人不退还保证金实际上是对违反诚实信用原则的投标单位的惩罚，这样才能促使投标人严格遵守招标工作秩序。法院最终据此驳回了该公司要求退还投标保证金的诉请。

不过在实践中也有不同的观点和判例，如长沙市望城区人民法院（2024）湘0112民初138号民事判决就认为，投标人在《投标报价承诺书》中对有关保证金的没收作出的两项承诺中，并不包含招标文件中涉及围标、串标予以没收投标保证金的内容，招标人以投标人违反招标文件规定为由没收投标人投标保证金缺乏合同和法律依据。

但我们再细究长沙市该案例，法院之所以支持了被招标人认定串标的投标人要求退还投标保证金的诉请，一方面是串标事实未经行政机关或人民法院确认，另一方面是招标人与投标人尚未就“经查实围标串标的，投标保证金不予退还”达成合意，故招标人不能仅凭自己单方面的认定和规定，而作出没收投标人投标保证金的决定。

所以，招标人在编制招标文件时，如果想要增强对于投标人围标、串标行为的约束和规制，一方面要在招标文件中明确“经查实围标串标的，投标保证金不予退还”等表述，并要求投标人在投标文件中响应承诺“如存在围标串标行为，自愿放弃保证金”，以增强投标保证金条款的合意性。另一方面，在发现投标人之间存在围标串标行为的，应当及时报告相关行政机关，由行政机关或人民法院对其围标串标事实进行认定。只有当招投标双方就此达成合意，且经行政机关或人民法院认定确实构成围标串标的，招标人据此作出的不予退还投标保证金的决定方才站得住脚，相应的规制和约束也才能够真正起到其应有的积极作用。